ОТЗЫВ на проект федерального закона № 339806-5 «О внесении изменения в статью 17.2 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в части оптимизации размера финансового обеспечения деятельности туроператоров) – внесен Калининградской областной Думой.

Комиссия Совета Федерации по делам молодежи и туризму (далее – Комиссия) рассмотрела проект федерального закона № 339806-5 «О внесении изменения в статью 17.2 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в части оптимизации размера финансового обеспечения деятельности туроператоров) и сообщает следующее.

Действующий Федеральный закон определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации.

Федеральным законом от 5 февраля 2007 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» была введена система финансового обеспечения ответственности туроператоров. Федеральным законом № 123-ФЗ от 28 июня 2009 г. «О внесении изменения в статью 17.2 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» введено дифференцированное увеличение размера финансового обеспечения в зависимости от объемов денежных средств, полученных от реализации туристского продукта за истекший год, что позволило повысить финансовую защищенность российских туристов от действий недобросовестных туроператоров. 

Правоприменительная практика показала, что введение обновленного механизма экономической ответственности туроператора положительно повлияло на ситуацию на туристском рынке, отмечается существенный рост случаев урегулирования имущественных споров между туристскими организациями и потребителями в досудебном порядке, повышается прозрачность и инвестиционная привлекательность индустрии туризма. 

Согласно пояснительной записке целью внесенного законопроекта является оптимизация размеров финансовых гарантий туроператоров в зависимости от осуществляемого вида туристской деятельности (внутреннего, въездного и выездного туризма) и годового оборота финансовых средств.

Авторами предлагается внести изменения в статью 17.2 Федерального закона, снизив с 10 миллионов рублей до 1 миллиона рублей размер финансового обеспечения ответственности туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере въездного туризма. По их мнению, в большинстве случаев иностранные туристы приобретают туристский продукт за рубежом и, следовательно, у них отсутствуют прямые договорные отношения с российскими туроператорами. С момента начала действия финансовых гарантий с 2007 по 2010 гг. не зафиксировано ни одного страхового случая в сфере въездного туризма. 

Вопрос снижения размера финансового обеспечения ответственности туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере въездного туризма, и возможности разработки соответствующего законопроекта о внесении изменений в Федеральный закон от 24.11.1996 №132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» обсуждался на расширенном выездном заседании Комиссии, прошедшем 17-21 февраля 2010 г. в Алтайском крае. 

В пользу снижения размеров финансового обеспечения ответственности туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере въездного туризма, неоднократно высказывались Федеральная антимонопольная служба, Торгово-промышленная палата Российской Федерации, Российский Союз туриндустрии. В связи с этим, Комиссия поддерживает предложение авторов законопроекта о снижении размера финансового обеспечения для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере въездного туризма, так как такое нововведение существенно снизит финансовое давление на организации, развивающие одно из приоритетных для государства направлений в сфере туризма.

Авторами законопроекта также предлагается снизить минимальный размер финансового обеспечения ответственности туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма с 30 миллионов рублей до - «5 миллионов рублей - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма, в случае, если денежные средства, полученные ими от реализации туристского продукта, составляют не более 5 миллионов рублей по данным бухгалтерской отчетности на конец отчетного года, представленным или опубликованным в соответствии с законодательством Российской Федерации;» и - «10 миллионов рублей - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма, в случае, если денежные средства, полученные ими от реализации туристского продукта, составляют не более 10 миллионов рублей по данным бухгалтерской отчетности на конец отчетного года, представленным или опубликованным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма, применяющих упрощенную систему налогообложения», так как это позволит более эффективно учитывать интересы «малых туроператоров».

Однако выездной туризм имеет значительные риски для безопасности российских граждан. По данным Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации анализ представленных туроператорами договоров страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта показал, что размер страховой премии в сфере выездного туризма составляет от 0,3% до 0,5 %.

В законопроекте предлагается также введение прямой линейной зависимости ставки финансового обеспечения туроператоров от оборота компании, объясняя это тем, что такой «подход защищает потребителя в гораздо более высокой степени в силу того, что по умолчанию оборот туроператора не может превысить размер финансового обеспечения». Вводится и увеличение максимальной ставки финансового обеспечения со 100 миллионов до 1 миллиарда рублей в связи с текущим низким, по мнению авторов, уровнем гарантирования рисков крупных туроператоров. Однако, по данным Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, анализ правоприменительной практики показал, что в период 2009 – 2010 гг. случаев превышения законодательно установленных размеров финансового обеспечения туроператоров в 30, 60 и максимального в 100 миллионов рублей для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере выездного туризма, не зафиксировано. Таким образом, в настоящее время имеющегося максимального размера ответственности туроператоров достаточно для защиты российских туристов.

Предложенное авторами законопроекта введение «прямой линейной зависимости ставки финансового обеспечения туроператоров от оборота компании» меняет структуру, не обеспечивает логическое развитие темы правового регулирования статьи 17.2 Федерального закона в целом и представляется излишней и неоправданной нагрузкой на туристские компании. Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации не поддерживает данный законопроект.

С учетом вышеизложенного Комиссия Совета Федерации по делам молодёжи и туризму поддерживает концепцию данного законопроекта только в части снижения размера финансового обеспечения ответственности туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере въездного туризма, при условии исключения из текста законопроекта остальной части предложений.

Председатель Комиссии В.А. ЖИДКИХ