Методическое  руководство  по проведению  Международно-правовой  экспертизы международных  договоров, федеральных  конституционных  законов, Федеральных  законов, законопроектов в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Москва
2007


Под общей редакцией

заместителя  председателя Комитета Совета  Федерации по международным делам  В.Н. ЛИХАЧЕВА и заместителя Руководителя Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – начальника Правового управления В.В. СВИНАРЕВА           


Настоящее методическое руководство подготовлено Комитетом Совета Федерации по международным  делам и Правовым управлением  Аппарата Совета Федерации в помощь комитетам, комиссиям Совета Федерации и структурным подразделениям Аппарата Совета Федерации при проведении правовой экспертизы.

По вопросам, связанным с толкованием и  применением настоящего методического  пособия просьба обращаться в Комитет Совета Федерации по международным делам и Правовое управление Аппарата Совета Федерации.


      1. Настоящее Методическое руководство  разработано в целях повышения  эффективности международно-правовой  экспертизы международных договоров, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законопроектов и обеспечения применения единообразных подходов при ее проведении в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Совет Федерации).

     Для целей настоящего Методического руководства понятие «международно-правовая экспертиза» означает правовую экспертизу, представляющую собой анализ, проводимый комитетом, комиссией Совета Федерации, структурным подразделением Аппарата Совета Федерации  и направленный на определение:

     соответствия  положений международного договора, федерального конституционного закона, федерального закона, законопроекта  международным обязательствам Российской Федерации, принятым в соответствии с нормами международного права;

     политико-правовых последствий последующей реализации международного договора, федерального конституционного закона, федерального закона.

           2. В соответствии с  вопросами своего ведения комитеты, комиссии Совета Федерации и  структурные подразделения Аппарата  Совета Федерации проводят международно-правовую экспертизу:

     международного  договора, решение о согласии на обязательность или о прекращении (приостановлении) действия которого подлежит принятию в форме федерального закона;

     федерального  закона о ратификации, о принятии, о присоединении, об утверждении, о денонсации, являющегося формой принятия решения о выражении согласия на обязательность международного договора или о прекращении (приостановлении) участия в нем;

     федерального  конституционного закона, федерального закона, содержащего положения, связанные с выполнением международных обязательств Российской Федерации.

     Целью международно-правовой экспертизы, проводимой в отношении международного договора, федерального конституционного закона, федерального закона, законопроекта  является определение его соответствия:

     Конституции Российской Федерации;

     общепризнанным  принципам и нормам международного права;

     международным договорам Российской Федерации;

     актам международных организаций (решениям международных судов), юридическую  обязательность которых признает Российская Федерация;

       законодательству Российской Федерации.

     3. В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации  общепризнанные принципы и нормы  международного права и международные  договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

     Под общепризнанными принципами и нормами  международного права следует понимать основополагающие императивные нормы  международного права, принимаемые  и признаваемые международным сообществом  государств в целом, как нормы, отклонение от которых недопустимо и которые могут быть изменены только последующими нормами международного права, носящими такой же характер. Необходимо учитывать, что различие между общепризнанными принципами и нормами международного права, по сути, имеет условный характер, поскольку принципы международного права обладают нормативной природой и, таким образом, являются нормами.

     Общепризнанными принципами международного права являются следующие принципы, закрепленные в  Уставе ООН и Заключительном акте СБСЕ 1975 года: принцип суверенного равенства государств; принцип невмешательства во внутренние дела государства; принцип неприменения силы и угрозы ее применения; принцип мирного разрешения международных споров; принцип территориальной целостности; принцип нерушимости государственных границ; принцип равноправия и самоопределения народов; принцип уважения прав человека; принцип сотрудничества государств; принцип добросовестного выполнения принятых международных обязательств.

     4. Частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации также предусмотрено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

     По  смыслу этого конституционного положения под международным договором Российской Федерации следует понимать международный договор, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона. Именно такой международный договор имеет приоритет в применении в отношении закона. Правила иных международных договоров Российской Федерации имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим соответствующий международный договор: межгосударственные международные договоры имеют приоритет в отношении актов, принятых Президентом Российской Федерации; межправительственные международные договоры - в отношении актов, принятых Правительством Российской Федерации; межведомственные международные договоры - в отношении актов, принятых соответствующим федеральным органом исполнительной власти.   

     Пример. Соглашение между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Республики Ангола от 20 октября 2006 года, являясь межведомственным международным договором, не может иметь приоритет в отношении федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.   

     Неприменимость  части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации к международному договору, решение о согласии на обязательность которого не было принято в форме федерального закона, не может являться основанием для невыполнения Российской Федерацией своих обязательств по соответствующему договору, так как это нарушало бы общепризнанный принцип международного права pacta sunt servanda (добросовестное выполнение обязательств), который закреплен в статье 2 Устава ООН и статье 26 Венской Конвенции о праве международных договорах от 23 мая 1969 года (далее – Конвенция о международных договорах), предусматривающей, что «каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться».

     5. В случае установления в результате  проведения международно-правовой  экспертизы несоответствия положений международного договора, федерального конституционного закона, федерального закона, законопроекта положениям Конституции Российской Федерации или общепризнанным принципам и нормам международного права это должно быть отражено в заключении или справке по соответствующему федеральному конституционному закону, федеральному закону, законопроекту.

     Следует учитывать, что несоответствие положений  международного договора федеральным  законам не является препятствием для  выражения согласия на его обязательность. Как отмечалось выше, в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации такой международный договор будет иметь приоритет над законами и подзаконными актами. Однако данное правило применяется только в отношении федеральных законов и не распространяется на Конституцию Российской Федерации, положения которой должны иметь приоритет в применении над положениями любых нормативных правовых актов, действующих на территории России. Статьей  22 Федерального закона от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (далее – Закон о международных договорах) предусмотрено, что если международный договор содержит правила, требующие изменение отдельных статей Конституции Российской Федерации, то решение о согласии на его обязательность может быть принято только после внесения в нее поправок или пересмотра ее положений в установленном порядке.

     Что касается федеральных конституционных  законов, то на них также не представляется возможным распространить конституционное  положение о приоритете международных договоров над законами, так как согласно части 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации «федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам». Соответственно международный договор Российской Федерации, решение о согласии на обязательность которого выражено в форме принятия федерального закона, не может иметь приоритет над федеральным конституционным законом, который согласно Конституции Российской Федерации обладает большей юридической силой, чем федеральный закон.

     6. Невозможность выражения согласия  на обязательность для Российской  Федерации международного договора  может следовать из постановления  Конституционного Суда Российской  Федерации, который в соответствии  с пунктом «г» части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации и подпунктом «г» пункта 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации по запросам органов и должностных лиц, перечисленных в абзаце первом части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации. Право на обращение с таким запросом закреплено в том числе за Советом Федерации и одной пятой членов Совета Федерации. Не вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, признанные Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, не подлежат введению в действие и применению, что предусмотрено пунктом 2 статьи 34 Закона о международных договорах.

     Под не вступившими в силу международными договорами по смыслу указанной статьи Конституции Российской Федерации  следует понимать только такие международные  договоры, в отношении которых Россия не выразила согласие на обязательность.   

     Пример. В соответствии с пунктом 4 статьи 7 и пунктом 1 статьи 8 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» после подписания международного договора о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта Президент Российской Федерации обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации этого международного договора. В случае признания Конституционным Судом Российской Федерации указанного международного договора соответствующим конституционным нормам, он может быть внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума) на ратификацию.   

     Из  приведенного примера следует, что  слова «не вступивший в силу международный  договор Российской Федерации» в  рассматриваемом контексте означают международный договор, не прошедший внутригосударственную процедуру выражения согласия на обязательность. Международные договоры, в отношении которых Россия выразила согласие на обязательность, но которые не вступили в силу по причине невыполнения внутригосударственных процедур другими договаривающимися государствами, находятся за рамками этих слов.   

     Пример. Соглашение об адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе, подписанное в городе Стамбуле 19 ноября 1999 года, было ратифицировано Российской Федерацией (Федеральный закон от 19 июля 2004 года № 64-ФЗ). Однако на момент подготовки настоящего Методического руководства (июнь 2007 года) этот международный договор не вступил в силу по причине невыполнения внутригосударственных процедур другими государствами, участвующими в Договоре об обычных вооруженных силах в Европе. Аналогичная ситуация сложилась вокруг Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний от 24 сентября 1996 года, который также не вступил в силу, но который Россия ратифицировала (Федеральный закон от 27 мая 2000 года № 72-ФЗ).   

     Вышеприведенные международные договоры представляют собой международные договоры Российской Федерацией, являющиеся для нее источником международных обязательств, однако в соответствии с международным  правом их нельзя признать вступившими в силу.

     7. Кроме международных договоров, заключенных Российской Федерацией, частью правовой системы Российской Федерации являются заключенные и действующие международные договоры СССР, в отношении которых Российская Федерация продолжает осуществлять международные права и обязательства СССР в качестве государства-продолжателя СССР.

      

     Пример. 24 ноября 1969 года СССР ратифицировал Договор о нераспространении ядерного оружия от 1 июля 1968 года. После прекращения существования СССР Российская Федерация продолжила выполнять его обязательства по этому международному договору в качестве государства-продолжателя СССР.    

     8. При проведении международно-правовой  экспертизы необходимо учитывать,  что в соответствии с подпунктом  «b» пункта 1 статьи 70 Конвенции о международных договорах и статьей 38 Закона о международных договорах прекращение действия международного договора Российской Федерации не влияет на права, обязательства и юридическое положение Российской Федерации, возникшие в результате выполнения договора до его прекращения. Таким образом, к международным обязательствам Российской Федерации следует относить обязательства, предусмотренные как действующими международными договорами Российской Федерации, так и теми международными договорами, которые прекратили свое действие, но обязательства по которым возникли до прекращения участия России в них.  

     9. Согласно пункту «а» статьи 2 Закона о международных договорах под международным договором Российской Федерации надлежит понимать международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (конвенция, пакт, соглашение, договор, меморандум и т.п.).

     Пример. Несмотря на различные наименования, такие международные правовые акты, как Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о сотрудничестве в области социального обеспечения от 24 января 2006 года, Международная конвенция о борьбе с допингом в спорте от 19 октября 2005 года, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Грузией об организации транзита воинских грузов и персонала через территорию Грузии от 31 марта 2006 года, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года являются международными договорами и в равной степени обязательны для выполнения Российской Федерацией.  

     Также следует иметь в виду, что международным  договором Российской Федерации  является соглашение, заключенное с иностранным государством или международной организацией. В соответствии с пунктом «г» статьи 2 Закона о международных договорах термин «заключение» означает выражение согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора.

     Иными словами, те международные договоры, которые предварительно подписаны  Россией под условием последующей  ратификации (принятия, утверждения, присоединения), нельзя считать международными договорами Российской Федерации, так как они не прошли все стадии внутригосударственных процедур выражения согласия на обязательность.   

     Пример. Римский статут Международного уголовного суда от 17 июля 1998 года был подписан от имени Российской Федерации в сентябре 2000 года, однако на момент подготовки настоящего Методического руководства еще не ратифицирован ею. Соответственно, этот международный договор не является международным договором Российской Федерации по смыслу Закона о международных договорах.    

     10. Международный договор Российской  Федерации может заключаться  от имени Президента Российской  Федерации (межгосударственный договор), от имени Правительства Российской  Федерации (межправительственный договор) и от имени федерального органа исполнительной власти (межведомственный договор). Однако независимо от наименования органа, от имени которого заключен международный договор, субъектом такого договора является Российская Федерация в целом как суверенное государство и субъект международного права.

      

     Пример. Договор между Российской Федерацией и Украиной о российско-украинской государственной границе от 28 января 2003 года – межгосударственный договор; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в уничтожении запасов химического оружия в Российской Федерации от 14 февраля 2006 года – межправительственный договор; Меморандум между Министерством юстиции Российской Федерации и Министерством правосудия и правовой интеграции Республики Болгарии от 7 июня 1999 года – межведомственный договор.   

     11. При проведении международно-правовой  экспертизы международного договора  необходимо учитывать, что его  сторонами могут быть такие  субъекты международного права, как государства и международные организации, что предусмотрено пунктом «а» статьи 2 Закона о международных договорах.   

     Пример. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Организацией Объединенных Наций об учреждении в Российской Федерации представительства Организации Объединенных Наций от 15 июня 1993 года является международным договором между Российской Федерацией и международной организацией. Общее число таких договоров незначительно по сравнению с договорами, заключенными Российской Федерацией с иностранными государствами.  

     Договор, заключенный Российской Федерацией с юридическим лицом иностранного государства, не является международным  договором Российской Федерации.   

     Пример. Соглашения о поиске, разведке и добыче минерального сырья, заключенные Правительством Российской Федерации с иностранным инвестором в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», являются гражданско-правовыми договорами, которые подчиняются внутригосударственному законодательству.  

     12. В соответствии с пунктом «к»  статьи 71 Конституции Российской  Федерации вопросы заключения, прекращения  и приостановления действия международных  договоров Российской Федерации  находятся в введении Российской Федерации. Согласно пункту «о» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают полномочиями по вопросам выполнения международных договоров Российской Федерации, которые являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

     Таким образом, международный договор (соглашение), предметом которого является осуществление  международных и внешнеэкономических  связей субъекта Российской Федерации  с иностранным государством, а  также с его территориальными единицами (субъектами федерации), не является международным договором Российской Федерации. Данное положение предусмотрено статьей 7 Федерального закона от 4 января 1999 года № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации».   

     Пример. Соглашение о расширении экономического и научно-технического сотрудничества между Республикой Кыргызстан и Санкт-Петербургом от 30 мая 1993 года нельзя считать международным договором Российской Федерации. Не будет иметь статус международного договора Соглашение между Республикой Татарстан Российской Федерации и Правительством штата Андхра-Прадеш Республики Индии о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве от 12 ноября 2003 года, так как его стороны не являются субъектами международного права.   

     13. Не является также международным  договором Российской Федерации  соглашение, заключенное  государственным  органом Российской Федерации  (палатой Федерального Собрания  Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации) с аналогичным государственным органом иностранного государства. Данное соглашение устанавливает права и обязанности для соответствующего государственного органа, однако не может возлагать каких-либо обязательств на Российскую Федерацию, так как российское законодательство не предусматривает возможность заключения подобных соглашений.

     Что касается договоров межведомственного  характера, предусмотренных Законом о международных договорах (пункт 2 статьи 3), то их сторонами являются федеральные органы исполнительной власти. Соглашения иных органов государственной власти нельзя относить к международным межведомственным договорам. Вместе с тем указанные соглашения также должны соответствовать международным обязательствам Российской Федерации.   

     Пример. Соглашение о сотрудничестве между Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь от 8 мая 2002 года, Соглашение о взаимном сотрудничестве и обмене правовой информацией между Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации и Верховным Судом Республики Казахстан от 19 марта 1999 года, Соглашение между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Генеральной прокуратурой Туркменистана о правовой помощи и сотрудничестве от 7 декабря 1995 года не являются международными договорами Российской Федерации.  

     14. Согласно пункту 3 статьи 5 Закона о международных договорах положения официально опубликованного международного договора Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно (самоисполнимый международный договор). Для осуществления иных положений международного договора Российской Федерации принимаются соответствующие нормативные правовые акты (имплементация).  

     Пример. Конвенция ООН о договорах международной купли-продажи товаров от 11 апреля 1980 года, в которой Российская Федерация участвует в порядке правопреемства от СССР, является международным договором, который не содержит положения, требующие последующей законодательной имплементации.   

     К признакам, свидетельствующим о  невозможности непосредственного  применения положений международного договора Российской Федерации, относятся, в частности, содержащиеся в этом международном договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений в свое внутреннее законодательство.   

     Пример. Статья 15 Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года предусматривает, что государства-участники примут такие законодательные меры, какие могут потребоваться для признания подкупа национальных публичных должностных лиц в качестве уголовно наказуемого деяния.   

     15. Международный договор подлежит  применению, если Российская Федерация  в лице компетентных органов  государственной власти выразила  согласие на его обязательность  посредством одной из процедур, перечисленных в пункте 1 статьи 6 Закона о международных договорах (подписание; обмен документами, образующими договор; ратификация; утверждение; принятие; присоединение; применение любого другого способа выражения согласия на обязательность, о котором условились договаривающиеся стороны), а также при условии, что указанный международный договор вступил в силу для Российской Федерации.   

     Пример. Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года (далее – Европейская конвенция о правах человека) была ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 30 марта 1998 года № 54-ФЗ, а вступила в силу для нее 5 мая 1998 года.  

     16. Из вышеперечисленных способов  выражения согласия на обязательность  международного договора следует  особо выделить специфику такого  способа, как подписание. В соответствии с пунктом «в» статьи 2 Закона о международных договорах подписание международного договора может иметь как предварительный, так и окончательный характер. Соответственно, оно может являться либо стадией заключения договора, либо формой выражения согласия на его обязательность, если договор предусматривает, что подписание имеет такую силу.

     При этом также важно помнить, что  согласно пункту «а» статьи 18 Конвенции  о международных договорах до вступления международного договора в  силу государство, подписавшее его под условием последующего выражения согласия на обязательность, должно воздерживаться от действий, которые лишили бы международный договор объекта и целей, пока оно не выразит намерение не стать участником этого договора. Аналогичное положение предусмотрено пунктом 2 статьи 31 Закона о международных договорах.

     Таким образом, международные договоры, подписанные  Российской Федерацией, но в отношении  которых она не выразила согласие на обязательность, также должны учитываться  при проведении международно-правовой экспертизы.  

     Пример. Российская Федерация подписала, но не ратифицировала Протокол № 6 к Европейской конвенции о правах человека относительно отмены смертной казни от 28 апреля 1983 года. Исходя из вышеизложенного на России лежит обязательство принимать необходимые меры для сохранения объекта и целей этого международного договора (например, не принимать нормативные правовые акты, которые ужесточали бы требования к условиям исполнения данного вида уголовного наказания).   

     17. В соответствии со статьей 14 Закона о международных договорах ратификация международного договора осуществляется в форме принятия федерального закона. Пункт 1 статьи 16 Закона о международных договорах предусматривает, что правом вносить в Государственную Думу на ратификацию международные договоры обладают Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации в зависимости от того, кем было принято решение о подписании соответствующего договора. Таким образом, иные субъекты права законодательной инициативы, перечисленные в части 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации, таким правом не обладают. Как предусмотрено пунктом 5 статьи 16 Закона о международных договорах, в случае внесения в Государственную Думу другим субъектом права законодательной инициативы законопроекта о ратификации международного договора на основании статьи 104 Конституции Российской Федерации Государственная Дума направляет внесенный законопроект Президенту Российской Федерации для предложений по нему.

     18. В соответствии со статьей 15 Закона о международных договорах ратификации подлежит международный договор, содержащий правила иные, чем предусмотренные федеральными законами, а также если его предметом являются такие вопросы, как: основные права и свободы человека и гражданина; территориальное разграничение Российской Федерации с иностранными государствами; обороноспособность и международный контроль за вооружениями; участие в международных организациях, если такие договоры требуют передачу им части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации. Ратификации также подлежит международный договор, который содержит условие о последующей ратификации.

     На  практике ратификация международных  договоров довольно часто осуществляется сразу по нескольким указанным основаниям.   

     Пример. Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского союза от 25 мая 2006 года было ратифицировано на основании того, что оно, во-первых, содержало правила иные, чем предусмотренные законодательством Российской Федерации (в части, касающейся въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации), и, во-вторых, содержало условие о последующей ратификации.    

     19. Основанием для выражения согласия  на обязательность международного  договора путем принятия федерального  закона являются не только  условия, предусмотренные статьей  15 Закона о международных договорах, но и положения иных федеральных законов, которые предусматривают ратификацию международных договоров, заключенных в соответствующей области, например: Бюджетный кодекс Российской Федерации (пункт 2 статьи 109), федеральными законами от 23 июня 1995 года № 93-ФЗ «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» (статья 4), от 26 марта 1998 года № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (пункт 3 статьи 24), от 15 апреля 1998 года № 64-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» (статья 23), от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (пункт 2 статьи 10). Кроме того, согласно статье 22 Закона о международных договорах решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора, требующего изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, возможно только в форме федерального закона после внесения соответствующих поправок в нее.

     Ратификации также подлежат международные договоры, вносящие изменения в международные  договоры, которые уже ратифицированы Российской Федерацией. С формальной точки зрения такие международные договоры могут не содержать вопросов, предусмотренных статьей 15 Закона о международных договорах или иными федеральными законами, однако необходимость их ратификации следует из того основания, что они содержат положения, изменяющие положения другого международного договора, который был ратифицирован в соответствии с законодательством Российской Федерации.   

     Пример. Протокол о внесении изменений и дополнений в Протокол о порядке осуществления контроля за целевым использованием продукции военного назначения, поставляемой в рамках Соглашения об основных принципах военно-технического сотрудничества между государствами-участниками Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 года, подписанный Российской Федерации 22 ноября 2004 года, внес, по сути, технические и редакционные изменения в другой Протокол. Однако Российская Федерация выразила согласие на его обязательность через процедуру ратификации (Федеральный закон от 3 июля 2006 года № 99-ФЗ).

      

     20. При международно-правовой экспертизе  федерального закона о выражении согласия на обязательность международного договора или о прекращении (приостановлении) участия Российской Федерации в международном договоре необходимо учитывать содержание интерпретирующих заявлений, которые могут быть включены в его текст. Такие заявления призваны дать толкование тем или иным положениям международного договора, а также выражают позицию государства относительного последующего применения указанных положений.  

     Пример. Российская Федерация ратифицировала Международную конвенцию о борьбе с актами ядерного терроризма от 13 апреля 2005 года с заявлением относительно того, что статья 16 Конвенции, которая содержит основание для отказа в выдаче, должна применяться таким образом, чтобы обеспечить неотвратимость ответственности за совершение преступлений, предусмотренных Конвенцией.   

     Следует помнить, что подобные заявления  не должны выполнять функции оговорок, которые в соответствии с пунктом  «d» статьи 2 Конвенции о международных договорах являются односторонними заявлениями государства, сделанными при подписании, принятии, утверждении, ратификации международного договора или присоединении к нему, посредством которых оно желает исключить или изменить определенные положения международного договора в их применении к данному государству. Оговорки могут заявляться, когда они не запрещены договором и совместимы с его объектом и целями. В отличие от обычных заявлений интерпретирующего характера оговорки, заявленные государством к международному договору, имеют международно-правовые последствия, так как изменяют объем принимаемых государством международных обязательств.   

     Пример. При ратификации Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств от 26 мая 1995 года Российская Федерация сделала оговорку, предусматривающую, что она не признает и не считает себя связанной положением указанной Конвенции, в соответствии с которым Межпарламентская Ассамблея или ее органы могут осуществлять коммерческую деятельность в целях извлечения прибыли.   

     Оговорки  могут формулироваться как субъектом  права законодательной инициативы, внесшим законопроект о ратификации  международного договора в Государственную  Думу (Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации), так и палатами Федерального Собрания Российской Федерации на стадиях последующего рассмотрения законопроекта или закона. В последнем случае оговорки должны согласовываться с субъектом права законодательной инициативы, инициировавшим ратификацию.

     21. При проведении международно-правовой экспертизы необходимо обращать внимание на возможное несоблюдение процедурных правил внесения международного договора на ратификацию. В частности, в соответствии с пунктом 2 статьи 23 Закона о международных договорах если международный договор, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации подлежит принятию в форме федерального закона, предусматривает временное применение договора или его части, то он представляется в Государственную Думу в срок не более шести месяцев с даты начала его временного применения.   

     Пример. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Подготовительной комиссией Организации по Договору о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний о проведении мероприятий в отношении объектов Международной системы мониторинга, предусмотренной Договором о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний, от 22 марта 2005 года подлежало временному применению с даты его подписания. Соответственно, оно должно было быть внесено на ратификацию не позднее 22 сентября 2005 года, в то время как решение о внесении данного международного договора на ратификацию в Государственную Думу было принято Правительством Российской Федерации только 19 декабря 2005 года.   

     Непредставление международного договора в установленный  срок в Государственную Думу не влечет за собой международно-правовых последствий и не влияет на выполнение Российской Федерацией своих международных обязательств. Как предусмотрено в пункте 3 статьи 23 Закона о международных договорах, временное применение Российской Федерацией международного договора или его части прекращается по уведомлении других государств, которые временно применяют договор, о намерении не стать его участником. Иными словами, невнесение временно применяемого международного договора на ратификацию в Государственную Думу не является основанием для прекращения временного применения.  

     22. В соответствии с пунктом 4 статьи 16 Закона о международных договорах при проверке перечня документов, содержащихся в предложении о ратификации, необходимо удостовериться в наличии: заверенной копии официального текста международного договора, обоснования целесообразности его ратификации (пояснительная записка), определения соответствия договора законодательству Российской Федерации, документа, содержащего оценку финансово-экономических и иных последствий ратификации договора.

     Особо следует обращать внимание на наличие  заверенной копии официального текста международного договора. Во исполнение распоряжения Президента Российской Федерации  от 8 сентября   1994 г. № 458-рп в Министерстве иностранных дел Российской Федерации был утвержден Порядок, в соответствии с которым федеральными органами исполнительной власти заверяются копии официальных текстов международных договоров. Согласно указанному Порядку заверение текстов международных договоров осуществляется либо директором Правового департамента Министерства иностранных дел Российской Федерации, либо начальником юридического управления или управления международных связей, либо аналогичного подразделения представляющего федерального органа исполнительной власти. Причем заверению подлежит также текст международного договора на языке, который будет использоваться при возникновении разногласий, связанных с толкованием положений международного договора.   

     Пример. Соглашением между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Болгарии и Правительством Греческой Республики предусмотрено, что оно «совершено в г. Афины 15 марта 2007 года в трех экземплярах, каждый на русском, болгарском, греческом и английском языках, при чем все тексты имеют одинаковую силу. В случае возникновения разногласий при толковании положений Соглашения будет использоваться текст на английском языке». При представлении данного Соглашения на ратификацию в Государственную Думу его текст на английском языке был также заверен Правовым департаментом Министерства иностранных дел Российской Федерации наряду с текстом Соглашения на русском языке.

       

     23. При определении необходимости  обязательного рассмотрения федерального  закона в Совете Федерации в соответствии с пунктом «г» статьи 106 Конституции Российской Федерации важно иметь в виду, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации должны подлежать не только федеральные законы о ратификации или денонсации, но и иные федеральные законы, предусматривающие выражение согласия на обязательность международных договоров (федеральные законы о принятии, об утверждении, о присоединении). Во-первых, принятие, утверждение, присоединение являются такими же способами выражения согласия на обязательность международных договоров, как и ратификация, что следует из статьи 11 Конвенции о международных договорах. Во-вторых, в соответствии с пунктом 1 статьи 20 и пунктом 1 статьи 21 Закона о международных договорах утверждение, принятие международных договоров или присоединение к ним по вопросам, указанным в пункте 1 статьи 15 этого Закона, осуществляются в форме принятия федеральных законов в порядке, установленном для ратификации международных договоров.

     Соответственно, термин «ратификация», содержащийся в пункте «г» статьи 106 Конституции Российской Федерации, необходимо толковать расширительно, как включающий в себя иные способы выражения согласия на обязательность международных договоров, осуществление которых предусматривает принятие федеральных законов. Кроме того, в соответствии с пунктом 3 статьи 37 Закона о международных договорах обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат также федеральные законы о приостановлении действия международных договоров Российской Федерации.  

     Пример. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежали федеральные законы от 8 марта 2007 года № 33-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Будапештской конвенции о договоре перевозке грузов по внутренним водным путям (КПГВ) от 22 июня 2001 года» и от 18 февраля 2006 года № 25-ФЗ «О принятии Российской Федерацией Устава Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций».  

     Представляется, что пункт «г» статьи 106 Конституции  Российской Федерации должен толковаться  таким образом, чтобы он мог распространяться и на федеральные законы о принятии или снятии оговорок к международным договорам, поскольку эти федеральные законы предусматривают применение или неприменение Россией определенных положений международных договоров. По сути, решается вопрос о выражении или не выражении согласия Российской Федерацией на обязательность отдельных договорных норм.

     При этом следует учитывать, что согласно абзацу второму пункта 3 статьи 25 Закона о международных договорах «предложение о принятии или возражения против оговорок, осуществляемом в форме федерального закона», предоставляются в Государственную Думу в порядке, установленном для внесения международных договоров на ратификацию. Данная процедура идентична той, которую проходят проекты федеральных законов о ратификации международных договоров, подлежащих впоследствии обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

     Таким образом, в связи с тем, что  федеральные законы о выражении  согласия на обязательность международных  договоров подлежат обязательному  рассмотрению в Совете Федерации, федеральные законы о снятии оговорок Российской Федерацией к международным договорам или о выражении согласия или несогласия с оговорками, сделанными иностранными государствами, также должны подлежать обязательному рассмотрению в палате.   

     Пример. При рассмотрении вопроса о Федеральном законе «О снятии оговорок к некоторым международным договорам» в заключении Правового управления Аппарата Совета Федерации отмечалось, что этот Федеральный закон подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации.  

        

     24. Толкование международного договора  должно осуществляться в соответствии  со статьями 31-33 Конвенции о международных  договорах. Согласно подпункту  «b» пункта 3 статьи 31 указанной Конвенции  при толковании международного договора наряду с контекстом должна учитываться последующая практика его применения.   

     Пример. Российская Федерация как участник Европейской конвенции о правах человека признает юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней. Поэтому толкование и применение названной Конвенции должны осуществляться с учетом практики (правовых позиций) Европейского суда по правам человека.   

     25. По общему правилу для международных  договоров не характерна соподчиненность (субординация) кроме случаев, когда:

     международный договор содержит императивные нормы  общего международного права (такой  международный договор имеет  приоритет в отношении иных международных  договоров, не содержащих такие нормы);

     договаривающееся  государство согласилось на то, что  последующий международный договор, в котором оно намерено участвовать, должен соответствовать предыдущему  международному договору, участником которого оно является.   

     Пример. В том случае, когда обязательства государств - членов ООН в соответствии с Уставом ООН окажутся в противоречии с их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению, преимущественную силу имеют обязательства по Уставу (статья 103). Также в соответствии с абзацем третьим статьи 8 Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 года государства - участники обязуются не заключать международные соглашения, которые не совместимы с этим Договором.  

     В иных случаях при наличии расхождений  между положениями международных договоров каждый из них является обязательным для выполнения соответствующим государством. Государство, которое приняло на себя несовместимые международные обязательства, предусмотренные международными договорами, может решить вопрос о выходе из одного из таких международных договоров.

     26. При определении соответствия  положений международного договора, федерального конституционного  закона, федерального закона или  законопроекта международным обязательствам  Российской Федерации важно принимать  во внимание также акты международных организаций (решения международных судов), если Российская Федерация признает их юридическую обязательность.   

     Пример. Резолюции, принятые Генеральной Ассамблеей ООН не являются юридически обязательными актами, так как Устав ООН не содержит положений об их юридически обязательном характере для государств - членов ООН. Это обстоятельство отличает данные резолюции от резолюций Совета Безопасности ООН. В соответствии со статьей 25 Устава ООН государства - члены ООН признают обязательность резолюций Совета Безопасности ООН. В целях исполнения указанных резолюций лицами, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию, Президент Российской Федерации принимает указы. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27 мая 2007 года № 665 «О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1718 от 14 декабря 2006 г.» для лиц, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, установлен запрет на осуществление торгово-экономической деятельности в отношении Корейской Народно-Демократической Республикой в связи с проведением ею ядерного испытания.   

     Соответственно, заключение Российской Федерацией международных  договоров или принятие на ее территории нормативных правовых актов, нарушающих положения указанной резолюции Совета Безопасности ООН и Указа Президента Российской Федерации, повлечет за собой невыполнение международных обязательств, принятых Россией по Уставу ООН.

     Следует также обращать внимание на положения  решений международных судов, являющихся обязательными для Российской Федерации.   

     Пример. Российская Федерация признает юридическую обязательность постановлений Европейского суда по правам человека. Эти постановления представляют собой инструмент для толкования и применения Европейской конвенции о правах человека и, таким образом, должны учитываться при проведении международно-правовой экспертизы наряду с международными договорами и законодательством Российской Федерацией.   

     27. В части определения соответствия  международным обязательствам Российской  Федерации правила о проведении международно-правовой экспертизы применяются также к указам Президента Российской Федерации о военном положении и о чрезвычайном положении, о направлении Вооруженных Сил Российской Федерации за пределы территории Российской Федерации, утверждение которых относится к ведению Совета Федерации в соответствии с пунктами «б», «в» и «г» части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации.